Судоходству вопреки

Дунайская комиссия остаётся одной из наиболее долгоживущих межправительственных структур, сумевших, несмотря на мировые войны, блоковое противостояние, распад федераций и неоднократные изменения границ, сохранить за собой роль координатора судоходства на второй по длине реке Европы. Однако даже ей, в отличие от многих иных технических органов, не удалось избежать радикальной трансформации.

Что примечательно, организация, изначально задуманная как механизм, способный если не игнорировать, то хотя бы смягчать влияние большой политики за счёт узкотехнического профиля, в итоге столкнулась с необходимостью проводить через свои процедуры меры, которые в 1948 году казались бы не совместимыми с её природой.



ОТ ЕВРОПЕЙСКОЙ К БЕЛГРАДСКОЙ

Корни современной Дунайской комиссии уходят в Парижский мирный трактат 30 марта 1856 года, завершивший Крымскую войну и учредивший Европейскую дунайскую комиссию (ЕДК) для обеспечения свободы судоходства на нижнем участке Дуная — от Исакчи до Чёрного моря. Изначально, согласно статье XVI трактата, юрисдикция комиссии не распространялась вверх по течению до Брэилы. Эта граница была установлена Лондонским договором 1883 года, который расширил полномочия ЕДК от Галаца до Брэилы. Штаб-квартира комиссии разместилась в галацком свободном порту. В её состав вошли представители Великобритании, Франции, Австрийской империи, Пруссии, Османской империи и Сардинии. Парижский трактат наделил ЕДК полномочиями проводить дноуглубительные работы, содержать лоцманскую службу, а также устанавливать и взимать пошлины. В дальнейшем, в ходе практической деятельности, комиссия приобрела более широкие административные функции. Этот ранний эксперимент наднационального управления трансграничной рекой предвосхитил появление Лиги Наций и ООН на несколько десятилетий и уже тогда продемонстрировал, насколько свобода навигации зависит от баланса сил держав, её провозглашающих.

ЕДК, пережившая Первую мировую войну и реорганизованная конвенцией 1921 года, сохранила влияние государств, не имеющих выхода к морю, однако после 1945 года, когда геополитические весы в регионе окончательно склонились в пользу Советского Союза, последний инициировал созыв Дунайской конференции в Белграде, проходившей с 30 июля по 18 августа 1948 года. Тогда семь государств — СССР, Болгария, Венгрия, Румыния, Чехословакия и Югославия — подписали Конвенцию о режиме судоходства на Дунае, вступившую в силу 11 мая 1949 года и провозгласившую принцип свободы навигации для судов всех флагов в соответствии с интересами и суверенными правами прибрежных государств, но при этом передавшую управление всем судоходным участком Дуная исключительно прибрежным странам и учредившую Дунайскую комиссию в новом составе, состоящем только из их представителей.

Шаг, который в 1948-м преподносился как окончательный отказ от модели великодержавного надзора в пользу контроля прибрежных государств, не избавил организацию от необходимости реагировать на нарушения того самого принципа свободы судоходства, который она была призвана защищать.

Можно сказать, что ЕДК была упразднена — её имущество передано специальным речным администрациям, а новый орган, более технический и координирующий по характеру, нежели его предшественник XIX века, тем не менее сохранил преемственность в практических вопросах навигации, гидротехнических работ и статистики, что впоследствии позволило ему демонстрировать редкую для международных структур устойчивость.


О БЕЛГРАДСКОЙ КОНВЕНЦИИ

Согласно статье 5 Конвенции, Дунайская комиссия состоит из одного представителя от каждого прибрежного государства и избирает председателя, заместителя и секретаря на трёхлетний срок, при этом штаб-квартира и Секретариат с 1954 года размещены в Будапеште. Ключевые функции, перечисленные в статье 8, включают надзор за исполнением Конвенции, разработку генерального плана основных гидротехнических работ на основе предложений государств и специальных администраций (Нижний Дунай, Железные Ворота / Джердап и другие), составление общей сметы расходов, унификацию правил речного и санитарного надзора, координацию гидрометеорологических служб, гармонизацию правил внутреннего судоходства, единой системы знаков и лоцманской службы, а также сбор и публикацию статистических данных о дунайском судоходстве с изданием справочных материалов и утверждение бюджета Комиссии с определением взносов государств-членов.

Решения Комиссии в основном носили рекомендательный характер, однако технические стандарты и правила приобретали обязательную силу через национальное законодательство государств-членов; Конвенция, состоящая из 47 статей и протоколов, подчёркивала свободу навигации без дискриминации, при этом каботаж — внутренние перевозки между портами одного государства — в значительной степени оставался зарезервированным за прибрежными странами, что создавало определённое напряжение между декларируемым универсализмом и практическими интересами суверенных прибрежников.

В годы холодной войны в состав комиссии входили как страны Восточного блока и неприсоединившаяся Югославия, так и нейтральная Австрия, присоединившаяся в 1960 году, и несмотря на глубокие идеологические разногласия, техническое сотрудничество по навигации, дноуглублению, гидрометеорологии и статистике продолжалось практически бесперебойно.

В 1998 году был принят Дополнительный протокол, адаптировавший Конвенцию к новым реалиям после распада СССР и Югославии. Протокол решал вопросы правопреемства, признав Сербию продолжателем Союзной Республики Югославия, а также предоставив полноправное членство Хорватии, Словакии и Молдове, что позволило адаптировать состав к новым границам без разрушения самой структуры.

Даже во время войн 1990-х на Балканах, когда судоходство периодически нарушалось — в частности, в результате бомбардировок мостов в Сербии в 1999 году, — ДК продолжала функционировать, опираясь на принцип консенсуса или квалифицированного большинства по сугубо практическим вопросам.


ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ

Дунай протяжённостью около 2860 км, из которых судоходными являются примерно 2415 км от Кельхайма в Германии до Сулинского рукава в Чёрном море, соединяет Центральную Европу с Чёрным морем и входит в Трансъевропейскую транспортную сеть (TEN-T).

По данным рыночных обзоров самой Дунайской комиссии, в 2023 году суммарный грузооборот дунайских портов достиг 95,1 млн тонн — на 124,3 % больше, чем в 2022 году, при этом основной драйвер роста обеспечили украинские порты Измаил, Рени и Усть-Дунайск, обработавшие 32,021 млн тонн, из которых зерновые составили 15,192 млн тонн (около 47,4 %), другие сухие грузы — 4,88 млн тонн и растительное масло — 2,92 млн тонн, тогда как в 2022 году те же украинские порты перевалили лишь 5,505 млн тонн.

В 2024 году общий оборот снизился до 77,4 млн тонн (81 % от уровня 2023 года) и в частности, на отдельных участках: Германия/Австрия — до 2,627 млн тонн (+27 % к 2023 году), Венгрия/Словакия — до 4,539 млн тонн (+14 %), а по каналу Дунай – Чёрное море в Румынии в первой половине года прошло 10,174 млн тонн.

В 2021 году, объёмы были существенно ниже, и резкий всплеск 2023 года стал прямым следствием переориентации украинского зернового экспорта на Дунай после блокировки черноморских портов, когда «зерновой коридор» ООН действовал лишь до июля 2023 года, в результате чего дунайские порты Украины к середине 2024 года обеспечили перевалку свыше 57 млн тонн экспортных грузов, из них около 39 млн тонн — аграрной продукции, став критически важным каналом для глобальной продовольственной безопасности.

Что примечательно, Дунай, уступающий Рейну по абсолютным объёмам грузооборота, превратился в незаменимый альтернативный маршрут для стран Центральной и Юго-Восточной Европы во время, когда привычные логистические цепочки нарушаются, одновременно создавая угрозу для той самой инфраструктуры, через которую шёл этот возросший поток. Основные грузы (зерно, удобрения, металлы, нефтепродукты и контейнеры) дают понимание, насколько техническая роль Комиссии по координации навигации и статистики оказалась вплетена в геополитические процессы.


ПРЕДЕЛЫ ЖИВУЧЕСТИ

Помимо геополитических потрясений, Дунайская комиссия сталкивается с комплексом традиционных и относительно новых вызовов: например, переменный уровень воды на реке, когда засухи 2018 и 2022 годов неоднократно ограничивали осадку судов на отдельных участках, критические точки вроде Железных Ворот с двумя шлюзами совместного румынско-сербского гидроузла «Джердап», а также постоянная необходимость дноуглубительных работ для поддержания гарантированных глубин.


Изменение климата дополнительно влияет на водный режим реки, снижая предсказуемость навигационных условий. Параллельно государства-члены ведут работу по пересмотру Белградской конвенции, предусматривающему наделение Комиссии дополнительными полномочиями, обновление структуры Секретариата с введением новых должностей, конкурсным отбором советников и гендерным планом до 2029 года, а также возможное расширение круга участников, к которому уже выразили готовность присоединиться Франция, Турция и Европейский союз в модернизированной версии Конвенции.

Дунайская комиссия, чья история насчитывает более 170 лет и почти 80 лет в современном облике остаётся одним из наиболее устойчивых примеров институциональной адаптивности среди межправительственных организаций. Она пережила смену режимов, идеологических противостояний и распадов государств, сохраняя работоспособность благодаря сознательно ограниченному курсу на отделение практических вопросы судоходства от политических игр.

Сегодня, в условиях идущего пересмотра Белградской конвенции с перспективой расширения состава, Дунайская комиссия представляет собой уже далеко не ту структуру, какой она была ещё несколько лет назад. Её дальнейшая эволюция — наделение дополнительными полномочиями, обновление Секретариата и возможное присоединение новых участников — будет зависеть не столько от формальных решений сессий, сколько от способности придунайских государств восстановить хотя бы минимальный уровень взаимного доверия, без которого любой технический механизм, каким бы изощрённым он ни был, рискует превратиться в церемониальную оболочку, лишённую реального влияния на судоходство реки, которую она призвана регулировать.

---

Максим Крылов
Иллюстрация: «За рубежом», Midjourney