Вклад в копилку

Лето 2025 г. оказалось полным событий в сфере содействия международному развитию (СМР). В Севилье состоялась 4-я Международная конференция по финансированию развития, Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) опубликовала прогноз по снижению объемов помощи крупнейшими донорами, а в использовавшемся для анализа эффективности расходов доноров Индексе прозрачности помощи (Aid Transparency Index) теперь планируется предоставлять места только при условии оплаты участия в рейтинге. Как в текущих условиях чувствуют себя так называемые «новые доноры», в числе которых страны БРИКС, не входящие в Комитет содействия развитию ОЭСР, и можно ли ожидать повышения их роли? Этот вопрос исследует в своей статье эксперт РСМД, председатель Комиссии Общественного совета при Россотрудничестве по вопросам содействия международному развитию (СМР) Александра Морозкина.

Декларация Рио, принятая в июле 2025 г., не дает оснований надеяться на тесное взаимодействие БРИКС в сфере СМР в ближайшее время — традиционно подчеркивается важность многосторонних механизмов финансирования разных областей устойчивого развития, в том числе гуманитарной помощи, здравоохранения, борьбы с изменением климата и продовольственной безопасности, но ничего не говорится о возможности взаимодействия стран БРИКС и не упоминается двусторонний формат предоставления помощи (донор — реципиент), даже в формате партнерства «Юг — Юг». Это вызвано в том числе различиями в подходах и приоритетах в области содействия международному развитию: Египет и Эфиопия остаются исключительно получателями помощи, Китай, Индию, Индонезию и ЮАР относят к системе помощи «Юг — Юг», Россию и арабские страны зачастую выделяют в особые группы.

Особенно это видно при сравнении с крупнейшими пятью донорами, к которым относятся США, Великобритания, Германия, Япония, Франция. Суммарный объем помощи традиционных доноров, членов Комитета содействия развитию ОЭСР, в 2023 г. составил почти 250 млрд долл., тогда как объем помощи стран БРИКС — 14 млрд долл. Поэтому нельзя сказать, что страны БРИКС на данный момент существенно влияют на существующую систему содействия развитию в связи с относительно небольшими объемами предоставления помощи. Хотя здесь необходимо оговориться, что по странам БРИКС, за исключением арабских стран, отчитывающихся по стандартам ОЭСР, и России, которая отчитывалась по стандартам ОЭСР до 2022 г., данные оценочные. Например, по оценкам проекта AidData, объем СМР Китая в 2023 г. составил 43 млрд юаней, тогда как министерство иностранных дел КНР оценивает его в два раза ниже — в 20 млрд юаней.

Действительно, по отдельности крупнейшие доноры из БРИКС, за исключением России, активно продвигают концепцию помощи-партнерства, называя ее «Юг — Юг», не вынося при этом данный вопрос в резолюции БРИКС. Россия в данном случае становится заложником названия — принципы предоставления помощи-партнерства соответствуют формату, однако термин «Юг» исключает ее географически.

Концепция партнерства «Юг — Юг» уже прочно вошла в повестку в области развития, начиная с форума по эффективности официальной помощи развитию в Бусане (2011), и в «Севильском компромиссе» 2025 г. присутствует наравне с традиционной официальной помощью развитию. Основные принципы концепции изложены в декларации по результатам встречи в Найроби в 2009 г. и в числе прочего включают: наличие взаимных выгод от партнерства, отсутствие условий предоставления финансирования, невмешательство во внутреннюю политику страны-реципиента. Из стран БРИКС наиболее активными в продвижении данной концепции оказываются Китай и Индия. Помощь Китая и Индии во многом направлена на стимулирование экспорта путем развития транспортной инфраструктуры между ними и странами-соседями. Например, значимые проекты развития дорог в приграничных областях крупнейшего получателя льготного финансирования из Индии — Бутана. Бразилию, предоставляющую в первую очередь техническое содействие в области продовольственной безопасности, тоже относят к стратегии «Юг—Юг». А в случае Китая с 2013 г. политика СМР во многом привязана к проекту «Один пояс, один путь» (ОПОП) — как с точки зрения позиционирования финансирования и распределения по секторам с приоритетом инфраструктуры, так и с точки зрения участия реципиентов в проекте. Так, например, доля транспорта в китайской СМР выросла с 19 % в 2000–2013 гг. до 30 % в 2014–2023 гг.

Стратегии России и ЮАР по предоставлению помощи больше соответствуют подходам традиционных доноров. Хотя последняя как активный участник многочисленных площадок развивающихся стран относит себя к направлению партнерства «Юг — Юг», преобладание гуманитарной помощи в структуре финансирования, в том числе параллельно с миротворческими операциями в регионе, мало соотносится с взаимовыгодным экономическим партнерством. В России структура помощи (пока она публиковалась по стандартам ОЭСР) была схожа с традиционными подходами — с большой долей гуманитарной помощи и социального сектора, а также списания долгов, и меньшим акцентом на развитии промышленности и инфраструктуры. Хотя здесь ситуация также не такая однозначная: например, позиции России на международной арене сильны в области энергетической инфраструктуры (некоторые зарубежные атомные электростанции «Росатом» строит на льготных условиях), что также можно отнести к содействию международному развитию в широком понимании термина.

Арабских доноров, как правило, относят к отдельной группе. С одной стороны, они, как и ЮАР, считают себя частью партнерства «Юг — Юг», а с другой — из крупных развивающихся доноров это единственные, отчитывающиеся по стандартам Комитета содействия развитию ОЭСР. Более того, в СМИ и научной среде всегда подчеркивается выполнение Саудовской Аравией и ОАЭ долгосрочной цели традиционных доноров — достижение объема официальной помощи развитию (ОПР) не менее 0,7 % валового национального дохода (ВНД). В Саудовской Аравии данное соотношение превысило 1 % в 2021 г., в ОАЭ достигло 0,9 % в 2018 г. Таким образом, арабские доноры, по сути, совмещают концепцию «Юг — Юг» с традиционной системой содействия развитию.

Несмотря на различия в подходах, у стран БРИКС есть основания для взаимодействия в сфере содействия развитию. Во-первых, все страны заинтересованы в формировании методологии подсчета помощи, учитывающей интересы развивающихся доноров, — будь то для оценки эффективности программ финансирования или для распространения информации среди своего населения или населения стран-реципиентов. Традиционная система учета помощи, предложенная Комитетом содействия развитию ОЭСР еще в 1960-е гг., хотя и претерпевала изменения, до сих пор вызывает вопросы, поскольку крупнейшие доноры разрабатывали ее под свои интересы и нужды. Среди классических примеров спорных моментов учет расходов в стране-доноре (расходы на беженцев, административные издержки, гранты студентам) в качестве содействия международному развитию и отсутствие учета энергетических субсидий — важного инструмента российской внешней политики. Еще в 2012 г. Комитет содействия развитию ОЭСР в ответ на недовольство системой учета помощи инициировал создание нового подхода — Общей официальной поддержки устойчивого развития (Total Official Support for Sustainable Development, TOSSD), которая рассчитывается реципиентами. Однако на данный момент так и не решен один из главных вопросов — отсутствие возможности у стран-реципиентов регулярно отчитываться по данной системе. Поэтому можно сказать, что, несмотря на желание традиционных доноров самим реформировать систему, сохраняя лидерство в области ее регулирования, пока это не удалось.

На данном этапе можно говорить именно об относительно стандартизированных проектах гуманитарной помощи, однако в долгосрочной перспективе интересно рассмотреть возможность реализации проектов СМР под зонтиком БРИКС. С одной стороны, это менее интересно странам группы, поскольку не всегда соответствует национальным целям, однако, с другой стороны, возможен синергетический эффект при совмещении сильных сторон и экспертизы стран объединения.

Третье направление — это обмен опытом в области формирования стратегий содействия международному развитию. Конечно, стратегии и подходы у стран на первый взгляд разные: Китай ориентирован на торговых партнеров и использует инициативу ОПОП, арабские страны отдают предпочтение партнерам из исламского мира и создают региональные механизмы, Индия и ЮАР направляют финансирование на поддержку уязвимых стран-соседей и используют возможности министерств иностранных дел, Бразилия поддерживает португалоязычные страны и многосторонние форматы. Однако все страны объединены нацеленностью на совершенствование национальных систем. Например, в России в настоящий момент разрабатывается проект федерального закона о содействии международному развитию, призванный упорядочить российскую помощь. Действительно, несмотря на прямое указание в Концепции государственной политики Российской Федерации в сфере содействия международному развитию, принятой в 2014 г., «усиления акцента на адресные двусторонние программы оказания помощи», в настоящее время значимая часть российских программ содействия международному развитию реализуется с использованием многосторонних механизмов, и это снижает управляемость проектами и их узнаваемость. Изучение опыта близких по приоритетам стран-партнеров — Китая по привязке проектов к крупной международной инициативе или Бразилии к конкретному приоритетному сектору — это важная ступень к созданию российской системы.

Учитывая растущее недовольство систематическим невыполнением обязательств по предоставлению финансирования со стороны традиционных доноров, объявленным значимым снижением объемов и отсутствием стабильного прогресса в реализации целей устойчивого развития, момент для создания и внедрения альтернативных подходов очень удачный. Все возможности и перспективы у стран БРИКС для реформирования системы и повышения роли своей мягкой силы есть, и вопрос только в том, есть ли желание и амбиции для таких шагов.

Иллюстрация: «За рубежом», Midjourney