Бюджетная химера

Законопроект BBB (One Big Beautiful Bill Act), который республиканцы с трудом протолкнули через Конгресс ко Дню независимости, претендует на роль главного достижения второго срока Трампа, но на деле является монструозной смесью старых идей Рейгана и популизма MAGA. Он одновременно раздувает дефицит, урезает помощь малоимущим, вводит новые льготы для богатых и обещает экономический рост, в который мало верят даже сами республиканцы, утвердившие документ. «За рубежом» публикует подробный аналитический разбор журнала The Economist, в котором объясняется, как в будущем этот закон может стать огромным шагом к долговому кризису Америки.

В древнегреческой мифологии химера на треть была львом, на треть – козлом и и еще на треть – змеёй, но при этом настоящим чудовищем. И в законе с громким названием «Большой прекрасный закон» (One Big Beautiful Bill Act, или коротко BBB) – республиканском плане по налогам и расходам, который на прошлой неделе с трудом прошёл через Конгресс, – тоже есть что-то от той химеры. Он пришивает к телу государство-сокращающего рейганизма хвост популистского трампизма, причём оба изуродованы льготами и уступками для отдельных конгрессменов. Этот закон, скорее всего, станет угрозой для американской экономики как минимум на ближайшие десять лет.



Нужно признать, что сегодня принятие любого закона в Конгрессе – процесс уродливый и нескладный. В один «омнибусный» документ запихивают все мыслимые инициативы, руководители Конгресса обсуждают их до последней минуты за закрытыми дверями, а большинство рядовых законодателей голосует, так и не успев толком прочитать текст.

Но, помимо институционального паралича, BBB является ещё и наглядным примером бюджетной несдержанности и идеологического выгорания. Он надолго продлевает уже действующие щедрые налоговые льготы, финансируемые за счёт растущего дефицита, добавляет новые послабления, а заодно увеличивает расходы на оборону и усиление иммиграционного контроля. Часть этих трат компенсируется отменой экологических субсидий и урезанием программ здравоохранения и социальной помощи для малоимущих, но в итоге законопроект значительно увеличивает государственный долг США.



3 июля, после нескольких дней лихорадочных переговоров и двух ночных заседаний подряд, Конгресс наконец одобрил законопроект BBB – как раз к празднованию Дня независимости 4 июля. Сенат утвердил его с минимальным перевесом 1 июля: решающий голос в поддержку отдал вице-президент Джей Ди Вэнс. Палата представителей приняла свою версию ещё в мае – тоже с перевесом всего в один голос. Но поскольку обе палаты одобрили разные редакции, Палате представителей предстояло либо согласиться с вариантом Сената, либо отложить принятие, чтобы успеть написать компромиссный текст.

Сторонники жёсткой бюджетной дисциплины в Палате представителей ворчали, что Сенат оказался слишком расточительным (хотя и проект Палаты не отличался особой бережливостью). В итоге руководство республиканцев всё же сумело убедить несогласных конгрессменов поддержать вариант Сената: за проголосовали 218 человек, против – 214.

Законопроект не получил ни одного голоса от демократов ни в одной из палат.


ПОСЛЕ ФЕЙЕРВЕРКОВ – НИКАКОГО ФЕЙЕРВЕРКА

Законопроект BBB подавался как главное законодательное достижение второго срока Дональда Трампа. Тем более разительным выглядит то, что в нём почти нет ни чёткой, ни последовательной идеологии. Трамп действительно оставил глубокий след в американской политике, но в экономике ему так и не удалось добиться сопоставимо заметных перемен.

Чтобы понять, как так получилось, стоит вернуться в 2017 год – первый год первого президентского срока Трампа. Не проявляя особого интереса к утомительным деталям законотворчества и с трудом удерживая рычаги управления Белым домом, Трамп фактически передал формирование своей законодательной повестки Полу Райану и Митчу Макконнеллу – тогдашним лидерам республиканцев в Палате представителей и Сенате соответственно.



TCJA был примером классической, ещё дотрамповской республиканской политики, и через Конгресс этот закон провели всего два человека, ныне во многом оттеснённые на обочину партийной жизни (хотя Макконнелл всё же поддержал BBB голосом в Сенате). Документ навсегда снизил ставку корпоративного налога с 35 % до 21 %, а также хоть и временно, но существенно уменьшил налоговые ставки для физических лиц. Такой приём был придуман, чтобы формально соблюсти бюджетные правила Конгресса: делая вид, будто льготы скоро прекратятся, авторы искусственно занижали долгосрочные расходы, предусмотренные TCJA.

В то время считалось, что будущий состав Конгресса, скорее всего, продлит налоговые льготы, а не даст им закончиться по расписанию. В конце концов, именно так уже происходило: Джордж Буш-младший в 2001 году ввёл «временные» налоговые послабления, которые Барак Обама потом во многом был вынужден закрепить на постоянной основе.


ПОЧЕМУ ТРАМП ВЗОРВАЛ ПЕТАРДУ У СЕБЯ В КАРМАНЕ

По иронии судьбы именно Трампу, который проиграл выборы в 2020 году, но вернулся в Белый дом в 2024-м, теперь приходится разбираться с этим бюджетным «горячим картофелем». Продление налоговых льгот для физических лиц, введённых законом TCJA, обходится чрезвычайно дорого. Некоторыми из этих мер, включая щедрые стандартные вычеты и крупный налоговый кредит для родителей, пользуются миллионы американцев.

А вот другие элементы BBB, такие как сохранение верхней ставки подоходного налога на уровне 37 % вместо 39,6 %, повышение лимита вычетов по налогам штатов и местных органов власти (SALT), а также освобождение от налога большей части наследства, в основном выгодны только самым обеспеченным. При этом закон компенсирует выпадающие доходы бюджета за счёт социалки – сокращения Medicaid (государственная программа медицинского страхования для малоимущих) и продовольственных талонов, которые помогают покупать еду беднейшим семьям.

Согласно оценкам, версия BBB, которая в итоге была принята с небольшими поправками, приведёт к тому, что из-за различных сокращений и новых бюрократических требований около 12 миллионов человек лишатся медицинской страховки. Бюджетное управление Конгресса (CBO) подсчитало, что более ранний вариант законопроекта (окончательный пока не успели проанализировать) будет носить ярко выраженный регрессивный характер: 30 % самых бедных американцев окажутся в более тяжёлом положении, чем прежде, тогда как доходы 10 % самых обеспеченных после налогов и социальных выплат вырастут на 2,3 %. Такова беспощадная трампономика: бедные становят еще беднее, а богатые – еще богаче.

Крупное регрессивное снижение налогов за счёт роста бюджетного дефицита – это классический республиканский рецепт, и в этом BBB напоминают политику времён Рональда Рейгана и Джорджа Буша. Но всё это плохо вяжется с трампистским популизмом, в котором есть более заметные элементы социальной поддержки. Некоторые соратники Трампа из его круга MAGA, например Стив Бэннон, бывший близким советником в первый срок, раскритиковали сокращения Medicaid, подчёркивая, что они непропорционально сильно ударят по избирателям.

Да, некоторые из ярких предвыборных обещаний Трампа, такие как отмена налогов на чаевые и оплату сверхурочной работы, а также налоговые льготы по автокредитам, вошли в BBB. Но сложные правила Сената не позволили Трампу, как он обещал, освободить от налога пенсии по линии Social Security, поэтому пенсионерам вместо этого увеличили стандартный налоговый вычет.



Номинальный срок окончания этих мер – повторение той же уловки, что применялась в TCJA. А вот если бы налоговые льготы сразу продлили на десятилетие, они обошлись бы в чудовищные 500 миллиардов долларов. Но временный характер поддержки о многом говорит. Хотя Трамп обожает использовать исполнительную власть и сделал рядовых республиканцев покорными своим капризам, к законотворчеству он по-прежнему относится с тем же равнодушием, что и в первый срок. Ему важно лишь громко продать всё, что кладут ему на стол, называя это «возможно, самой значимой частью законодательства, когда-либо подписанной в истории нашей страны». По сути же, он позволил «мертвым рукам прошлого» управлять BBB как марионеткой. Это «зомби-рейганизм» или, может быть, «зомби-райанизм», шутит Орен Касс из аналитического центра American Compass, подразумевая, что старые рецепты из прошлого по привычке достали из кладовки и снова используют, хотя они больше не подходят к сегодняшним реалиям. Касс считает, что республиканцам нужна новая программа.

В результате маловероятно, что трампономика преобразит Америку так же, как это сделал Франклин Рузвельт с «Новым курсом» или Линдон Джонсон с программой «Великое общество». Чтобы проводить долговременные изменения, требуется продуманное законодательство. Трамп уклонился от этого в пользу более сиюминутного удовольствия: ему больше нравится подписывать документы о введении гигантских тарифов одним взмахом президентского пера и отправлять своих помощников сообщать тысячам федеральных служащих: «Вы уволены!».

Но всё, что делается указом президента, столь же легко может быть отменено указом его преемника. Трамп резко повысил тарифы: средняя ставка пошлин на импорт в США сейчас достигла 15,6 %, что более чем в шесть раз превышает уровень, который был до его прихода к власти в январе. При этом он ввёл их единолично, опираясь на весьма вольное толкование своих чрезвычайных полномочий, и теперь эти меры оспариваются в суде.

Когда Илон Маск ещё входил в ближний круг президента, его отправили «наводить порядок» в федеральном правительстве. Однако многие увольнения и другие сокращения, которые самый богатый человек мира предписал провести, впоследствии были отменены по решению суда. Такой подход крайне ненадёжный способ вести экономическую политику.


СКАЗОЧНЫЙ ПРЕЗИДЕНТ

Американцы до сих пор говорят о «революции Рейгана», реформе соцобеспечения при Билле Клинтоне и Obamacare. А по какой программе они будут помнить Трампа?

Возможно, его просто будут помнить за расточительность. Эксперты всё ещё сверяют цифры по итоговой версии BBB, но предварительные оценки показывают, что за ближайшее десятилетие он прибавит к государственному долгу США около 4,5 триллиона долларов. Бюджетное управление Конгресса (CBO) прогнозирует, что средний ежегодный дефицит бюджета в ближайшие десять лет составит 5,8 % ВВП, а законопроект увеличит его ещё примерно на 1,25 процентного пункта. В результате государственный долг страны превысит 120 % ВВП.

Белый дом придумал настоящую фискальную сказку, чтобы не обращать внимания на все эти утомительные факты. По их фантастической версии, BBB должен запустить такой бурный рост, что доходы, как по мановению волшебной палочки, резко вырастут, а долг начнёт сокращаться. Совет экономических советников (CEA) даже опубликовал доклад, в котором утверждает, что BBB добавит более одного процентного пункта к годовому росту ВВП, а «экономическая политика Трампа, основой которой станет BBB», якобы обеспечит «от 8,5 до 11,1 триллиона долларов снижения дефицита». Более того, в этом радужном сценарии совет предсказывает, что к концу этой идиллической эпохи государственный долг снизится до 94 % ВВП.



Совету экономических советников (CEA) удалось свести свои расчёты воедино только благодаря очень смелым предположениям, что Трамп сумеет «освободить животные духи» американской экономики с помощью дерегулирования, убедит Конгресс сократить расходы (что прямо противоположно тому, что происходило на этой неделе) и что его тарифы принесут в бюджет триллионы долларов.

Это большое, красивое сказочное повествование. Показательный пример того, насколько серьезно сами республиканцы верят в эти радужные прогнозы, – решение Сената включить в BBB пункт о повышении лимита федерального долга ещё на 5 триллионов долларов. Если вы и правда верите, что доходы бюджета вырастут, то зачем увеличивать лимит долга? Все понимают: фискальная расплата неизбежна и уже не так далека.

По прогнозам, трастовые фонды, из которых финансируются выплаты по программам Social Security и Medicare, исчерпают свои средства к 2032 году. Это вынудит либо урезать пособия, либо переложить огромную дополнительную нагрузку на бюджет. Для преемника Трампа это станет серьёзным финансовым испытанием.

Тем временем те сокращения расходов, которые всё-таки предусматривает BBB, породят и новые проблемы. Многие получатели Medicaid теперь (впервые за всю историю существования программы) будут обязаны работать – это требование зашито в законе под эвфемистическим названием «Требования к участию в жизни сообщества». Когда похожее правило ввели в Арканзасе в 2018 году, почти четверть людей, попавших под новые условия, лишились страховки ещё до того, как федеральный судья прекратил этот эксперимент.

Люди будут исключаться из программы не только потому, что действительно не работают, но и потому, что не сумеют вовремя собрать и подать все необходимые документы. К тому же BBB обязывает штаты перепроверять право граждан на Medicaid каждые шесть месяцев, а не раз в год, как раньше. В результате расходы будут переложены с федерального бюджета на администрации штатов.

Согласно оценке CBO, более ранняя версия законопроекта предусматривала сокращение финансирования Medicaid на 800 миллиардов долларов и могла привести к тому, что 8 миллионов человек остались бы без медицинской страховки. Ещё 3 миллиона, которые получают страховое покрытие по программе Obamacare, также лишились бы его из-за новых ограничений. Итоговая версия, судя по всему, стала ещё более жёсткой.



«Существующие требования к трудоустройству на самом деле были довольно слабыми последние 15–20 лет. Во время Великой рецессии их временно расширили, но, по сути, это расширение так и не отменили. Аналогичная история повторилась в пандемию COVID», – объясняет Скотт Уиншип из American Enterprise Institute, консервативного аналитического центра.

В итоге изменения в программе продовольственных талонов позволят сэкономить почти 300 миллиардов долларов, но при этом 1,3 миллиона человек лишатся помощи. Республиканцы утверждают, что это слишком мрачные прогнозы и что новые правила наоборот подтолкнут людей устраиваться на работу. Но на всякий случай решили, что требования о занятости начнут действовать только после промежуточных выборов в следующем году.


ПОДБРАСЫВАЯ ДРОВИШЕК В КОСТЁР

Ещё один способ сокращения расходов в BBB – отмена сотен миллиардов долларов экологических субсидий, которые ввёл предшественник Трампа Джо Байден. Главное законодательное достижение Байдена – климатический пакет под названием Закон о снижении инфляции (Inflation Reduction Act) – претерпел значительное сокращение. Налоговые льготы для ветровой и солнечной энергетики вскоре перестанут действовать. Прекратятся и субсидии на покупку электромобилей, тепловых насосов и другие энергоэффективные решения для домов.

Это стало одной из главных точек спора между Палатой представителей и Сенатом. В итоге сенаторы сделали отмену льгот чуть менее резкой, но в любом случае компаниям нужно будет начать проекты в области чистой энергетики в течение года, чтобы успеть получить налоговые кредиты. А это крайне сложно, учитывая, сколько разрешений требуется собрать.

Закон обязывает министра внутренних дел провести как минимум 30 аукционов по продаже лицензий на добычу нефти и газа на шельфе в так называемом Мексиканском заливе Америки. По оценке исследовательской группы Zero Lab из Принстонского университета, из-за принятия этого закона выбросы углекислого газа в США к 2030 году вырастут примерно на 500 миллионов тонн – это на 10 % больше, чем было бы без BBB.

Деньги, сэкономленные за счет Medicaid и экологических субсидий, частично пойдут на некоторые из главных приоритетов Трампа. Оборона и контроль за иммиграцией получат по 150 млрд долларов дополнительно. Часть этих расходов пойдёт на давно заявленные приоритеты «ястребов по Китаю», включая модернизацию американского ядерного арсенала и строительство новых военных кораблей. Идея Трампа о создании «Золотого купола», который должен защищать континентальные США от ракетных ударов, получит финансирование в размере 25 миллиардов долларов.

Что касается иммиграционной политики, BBB полностью идёт навстречу пожеланиям администрации. Закон выделяет почти 50 миллиардов долларов на строительство той самой стены на границе с Мексикой, которую Трамп обещал ещё в первый срок. Ещё 45 миллиардов предусмотрено на создание новых центров для содержания мигрантов, а 35 миллиардов – на найм сотрудников пограничной службы и иммиграционного контроля, а также на выплату им премий.



Каждый президент вправе продвигать ту программу, с которой он шёл на выборы. В случае с Трампом особенно важно, что на этот раз он делает это через обычные законодательные процедуры, а не пытается управлять исключительно указами и игнорируя решения судов, когда они отвергают его инициативы.

Тем не менее ни один серьёзный сторонник BBB не станет отрицать его химерическую уродливость. Большинство налоговых реформ стараются упростить налоговый кодекс, а этот закон, наоборот, делает его ещё более запутанным, лишь бы одновременно выполнить предвыборные обещания Трампа и склонить сомневающихся республиканцев в Конгрессе проголосовать за.

Рост бюджетного дефицита, в то время как процентные ставки и инфляционные риски всё ещё высоки, республиканцев особо не волнует, от всех рисков они легко отмахиваются. Хотя, находясь в оппозиции, любят громко проповедовать бюджетную дисциплину, а, оказавшись у власти, начинают тратить без оглядки.

Потеря медицинской страховки миллионами американцев станет не только бедой для самих пострадавших, это ещё и камень на шее любого республиканского кандидата, который придёт на смену Трампу в 2028 году и будет вынужден объяснять избирателям, почему социальные программы страны оказались на пороге банкротства.


КОГДА НА КОНГРЕССМЕНАХ И ШАПКА ГОРИТ

Лихорадочное проталкивание законопроекта через Конгресс к 4 июля само по себе стало наглядной иллюстрацией его недостатков и противоречий. Республиканское руководство снова и снова придумывало новые уступки, чтобы заручиться голосами колеблющихся сенаторов, но каждый раз их останавливали, напоминая, что такие «подкупы» нарушают правила Сената.

Одни законодатели настаивали на том, чтобы сделать законопроект менее регрессивным и смягчить сокращение финансирования Medicaid. Другие, наоборот, хотели, чтобы он стал ещё более выгодным для обеспеченных, добиваясь увеличения налогового вычета SALT (налоговая льгота, позволяющая вычесть из федерального налога на доход сумму, которую вы уже заплатили штату и местным органам власти. Вычет SALT больше всего выгоден богатым людям в дорогих штатах, например в Нью-Йорке или Калифорнии, где местные налоги высокие. – Прим. ред.) При этом звучали жалобы и на то, что экологические субсидии убирают слишком быстро, и на то, что их ликвидация идёт недостаточно решительно.

Илон Маск, крупнейший спонсор республиканцев на прошлогодних выборах, заявил, что потрясён расточительностью этого законопроекта, и призвал Конгресс его отклонить. Он даже пообещал создать новое политическое движение – Партию Америки, – чтобы попытаться сместить республиканцев, проголосовавших за документ.



А ещё как будто сами небеса противились принятию ВВВ. Грозы помешали нескольким конгрессменам долететь до Вашингтона для участия в голосовании, из-за чего некоторым пришлось мчаться через всю страну на автомобилях.

Вся эта лихорадочная суета была в чём-то понятной: Конгрессу нужно было срочно принять хоть какой-то налоговый закон, чтобы не допустить резкого роста налогов для избирателей, когда в конце года истекут льготы TCJA. Но способов сделать это было немало, и республиканцы выбрали, пожалуй, самый неосмотрительный из всех.

Есть старая поговорка о банкротстве: сначала оно происходит медленно, а потом внезапно. Рынки облигаций пока сохраняют спокойствие – статус доллара как мировой резервной валюты помогает оттянуть кризис. Но через десяток лет всё может выглядеть совсем иначе. Когда однажды будут писать историю о том, что пошло не так, наверняка найдётся глава или две про этого огромного, зловещего монстра под названием BBB.

---

Перевод Марии Седневой
Иллюстрация: «За рубежом», Midjourney